公告：Facebook最新新闻--脸书刷播放量
注：这几天热播剧《底线》中有关于平台监管的剧情，这篇文章共大家参考！
本报告为2020年8月美国布鲁金斯学会发表的研究报告，中文全文约15600字，作者：Josh Simons和Dipayan Ghosh。
摘要
自上一届美国总统大选以来的四年时间，硅谷最大的互联网公司面临的压力持续增大：剑桥分析公司事件曝光；一系列安全和隐私方面的不当措施；关于算法歧视方面的不断报道；员工压力、罢工和辞职；以及关于隐私、内容审查和竞争政策的立法辩论。相关国家，事实上，全球正意识到互联网平台对公共领域和民主制度构成了多重威胁。
本文提供了一个框架以理解为什么互联网平台关系到民主问题，以及应该如何对其进行监管。我们将脸书和Google这两个最强大的互联网平台描述为关系到民主制度的新的公共设施。Facebook和Google使用算法对海量内容和信息进行排名和排序，影响我们如何获取新闻和信息，如何相互交流和感受彼此，针对具有共同利益的基本问题进行辩论并做出集体决策。Facebook和Google都是私营公司，它们的算法已经成为我们公共领域基础设施的一部分。
我们认为应将Facebook和Google作为公共设施进行监管。构建公民日常生活基本条件的私营部门应当对公共利益负责。无论是线上还是线下，公共领域的基础设施都是沟通和组织、政治表达和集体决策的重要工具。通过控制基础设施的设计和运行方式，Facebook和Google塑造了我们数字公共领域的内容和特征，不仅集中了经济力量，还集中了社会和政治力量。无论是参议员伊丽莎白·沃伦还是众议员大卫·西林、参议员林赛·格雷厄姆还是总统唐纳德·特朗普， 来自两党的美国主要的政治家都开始认识到这一点。
将Facebook和Google作为公共设施进行监管，将是对公共权力的决定性确认，这将强化和赋能民主活动。公共设施这一观念将发展出一整套富有活力和灵活的监管工具，以便在公司受到公共利益影响的情况下对其实施公共监管。我们的阐述包括：如何将Facebook和Google作为公共设施进行监管，从而为监管创新提供机会，尝试吸收公众判断进行决策的新机制，改革僵化的代表机构，以及构建新的监管机构以改革算法平台监管治理问题。通过试验以不同方式确认公共权力，平台监管是促进民主统一的机会。
Facebook创始人兼首席执行官马克·扎克伯格有句名言：在很多方面，Facebook更像是一个政府，而不是一个传统的公司。我们到了应该认真对待这个问题的时间了。一段时间以来，互联网平台已经意识到它们的算法基础设施不仅集中了经济力量，而且也集中了社会和政治力量。将互联网平台作为公共设施进行监管的目的是振兴美国最强有力的建国理念之一：民主要求广大民众按照统一规则行动，同时要求监管机构对私营部门进行公共管控。现在是该将这一理念适用于Facebook和Google治理的时间了。
概要
如果容忍私营部门权力增长到比民主国家更强大的程度，民主自由就不会安全。
- 富兰克林·德拉诺·罗斯福
美国的开国先父们设计了美国的民主制度，以避免他们认为的在过去破坏了其他民主实验的党派之争。他们将强化将古代直接自治政府的公共控制原理适用于建立一个公共代表的宪政制度。詹姆斯·麦迪逊写道：任何人都不被允许作为自己事业的法官，因为他的自身利益很可能会使他的判决产生偏差。而且，并非不可能，会腐蚀他的公正。在平等的情况下，不，有更大的理由，一个主体不适合既是法官又是当事人。同时，正义应该在他们之间保持平衡。
民主是一个不间断的工程。它要求不同种族的公民达成共识，以便有效地管理自己。麦迪逊和他同时代的人都明白，统一不是简单地从分歧中产生的，它必须通过代表竞争利益的公共机构构建，并清晰地表达深层的分歧。在公众最关心的基本问题上，现代民主国家的核心挑战是建立和维护对私营部门权力施加公共控制的监管机构。在政治上建立共同目标，就像今日美国，其多样性会让创始人们眼花缭乱。麦迪逊认为，要使这些机构持续下去，任何实体，无论是私营公司还是社会团体，都不得具有不受约束的权力而具有塑造公共领域或扼杀集体行动的可能性。
Facebook和Google已威胁到民主制度，因为它们对构建公共事务和获取信息的算法拥有单方控制权，这些算法决定了我们如何获取新闻，我们如何相互交流和感受彼此，以及我们如何就公共利益的基本问题进行辩论。
Facebook和Google正是这样的实体。这两家公司威胁到了民主，因为它们单方面控制了构建公众事务和获取信息的算法，塑造了我们如何获取新闻，如何与他人交流和感受彼此，以及我们如何针对公共利益的基本问题进行辩论。Facebook和Google利用其海量数据构建了复杂的机器学习算法，这些算法已经成为一种新的基础设施。它们对这一基础设施的控制不仅集中了经济力量，构建了数字广告条款，而且集中了社会和政治力量，构建了我们数字公共领域的特征和内容。
这两个科技巨头的存在表明民主制度正面临着更广泛的挑战，迫切需要构建更广泛、更具想象力的监管机构、政策工具和法律决策程序，以治理由私营公司控制的重要社会基础设施。本文的目的是展示我们如何通过再发现和赋予公共设施这一被忽视的概念新的定义，并将其适用于大型互联网平台，尤其是Facebook和Google。将这些公司作为公共设施来监管，将代表一种决定性的公共权力主张，这将强化和振兴美国的民主制度。（为提高透明度，我们中的乔希·西蒙斯，是脸书Al团队的客座研究员）。
在互联网平台上实施民主权威是达成具有活力的监管创新的机会。我们可以尝试吸收公众集体判断的新的决策机制，改革僵化的代表机构，以及设立新的监管机构以监管算法基础设施治理。这项试验的动机不仅是为了保护有效竞争市场，而且是为了恪守民主制度。互联网监管是一个尝试用不同方式实施公共权力，从而达成公众统一的契机。
马克•扎克伯格有句名言：在很多方面，Facebook更像是一个政府，而不是一个传统的公司。我们到了应该认真对待这个问题的时间了。一段时间以来，互联网平台已经意识到，它们的算法基础设施不仅集中了经济力量，而且也集中了社会和政治力量。民主是通过变革建立起来的，其反对不受制约和不具有代表性的深刻影响公众生活的权力。我们需要一场新的变革。该变革从杜绝不负责任和不具代表性的互联网平台力量开始。这些互联网平台对我们经济、社会和政治互动诸多领域施加了集中的公司控制。
算法基础设施
随着越来越多的社会、经济和政治活动迁移到网上，公共领域的很多基础设施也是如此。现在我们利用互联网看新闻和获取信息，买卖商品，组织政治活动，支持和开展这些活动的大部分数字基础设施由Facebook和Google这两家公司控制。根据一个衡量标准，超过70%的互联网流量都是流向这两家公司单独拥有的网站。
支持和开展这些活动的基础设施由机器学习提供动力。Facebook和Google部署了机器学习算法，针对新闻机构和社交媒体用户创建的内容进行组织，并对不同搜索查询相关的网站和广告进行排名。这些算法是如何工作的？它们向不同的用户显示了什么样的内容，或者它们针对不同搜索返回的网站类型，深刻地塑造了我们的数字公共领域。互联网平台上的算法设计已经成为一种公共决策。这些算法设计中所包含的目标和价值观，以及它们所支持的利益，影响着我们的社会、经济和民主生活。
因此，要在互联网平台上实施公共权力，就需要清楚地了解这些算法是什么以及它们是如何运行的。我们如何定义其概念将影响我们制定的互联网监管法规。本节将论证，我们应该将这些算法视为一种基础设施，一种塑造公民如何消费广告、获取新闻和信息, 以及以前所未有的速度和规模相互链接的基础设施。设计和运行这种算法基础设施不可避免地涉及到政治选择，这些选择有利于某些人的利益，以及在违反其他人利益的同时促进一些基本价值观。Facebook和Google都是私营公司，它们的算法已经成为我们公共领域基础设施的一部分。
Facebook和Google的算法
Facebook和Google使用机器学习算法解决相关性问题。想象一下Google在搜索房屋时可能返回的所有网站：房地产或房屋装修网站，关于如何建造和修理家具的指导，或者，根据Google所知，你来自哪个州或城镇。对我们中的每个人来说，都关联到这23，790，000，000个网站。Google使用机器学习对这些网站进行梳理，根据你的特定搜索查询从最相关到最不相关进行排序。
虽然我们每个人也总是在排列和整理很多事物，从家庭琐事到书架上的书籍，但是Facebook和Google每次对这些机器学习算法做出决策时，是在对公共基础设施实施某种私营部门权力，构建算法如何排名和排序与公共关心的基本问题有关的海量内容和信息。它们是我们数字公共领域的算法守门人，控制新闻和信息的获取，并构建公众事务的场景。Facebook和google的算法有两个特定的功能。
分发数字广告
首先，他们在几十亿人中分发广告。Facebook和Google的商业模式主要依赖于数字广告的收入。它们的广告系统之所以能吸引商业和政治活动，是因为强大的机器学习算法能够准确预测哪些广告与哪些用户最相关。
由机器学习算法驱动的Facebook和google广告系统与现有的广告媒体有三个特定的区别。第一，他们以前所未有的精度、规模和速度投放广告。Facebooks广告系统根据对受众与广告关联度的准确预测，向全球24.5亿活跃用户（包括约70%的美国人）展示相应的广告。第二，谁看到哪些广告，不是由广告制作公司或所进行的活动本身所决定的，而取决于Facebook和Google在它们的广告系统中如何设计机器学习算法。第三，Facebook和google的广告系统根据不同性别、种族、年龄和邮政编码复制了不均衡的模式，这并不是因为它们的算法明确使用了受保护的特征，也不是因为广告故意针对特定群体，而是因为强大的机器学习算法持续复制按其训练数据编码的不均衡模式。
以广告系统中使用的一个简单模型-预测点击（p click）为例，其预测某设定用户点击特定广告的概率，因为这个模型是在大量数据的基础上训练形成的，详细说明了哪些类型的用户倾向于点击哪些类型的广告，从而复制能反映持续不均衡的用户行为模式。例如，如果女性倾向于关注平均收入低于男性的招聘广告，那么该算法将向女性展示平均收入低于男性的招聘广告。预测点击模型成为复制过去的有力工具：反映性别刻板印象的预测强化了同样的刻板印象，随着时间的推移，性别差异更加强化甚至加剧。
分发新闻和信息
其次，它们的算法分发新闻和信息。一半美国人从Facebook上获取新闻，大约五分之一的人从Google旗下的Youtube获取新闻。Google每天处理35亿次搜索，其中约四分之一来自美国。新闻网站所有外部流量中有一半以上是由Google搜索结果驱动的（另有27%来自Facebook）。四分之一的美国人使用互联网搜索作为获取新闻的主要途径。
Facebook和Google使用排名算法来排序目录内容 — 所有的新闻文章、网站都可以在公众的社交媒体订阅源或搜索引擎结果中显示给每个人。 Google将其网页排名算法部署在其他几个重要的投入资源中，以评估网站响应搜索查询的相关性。
Facebook在其新闻订阅源中使用算法，根据对用户最希望看到的新闻的预测对新闻进行排名。其融合了数百个机器学习模型作出预测，每个模型都预测一些非常具体的东西，例如一个人点击、喜欢或分享一篇文章的概率。由于新闻源算法倾向于增加各种令人不快的内容，Facebook也开发了完整性算法，预测内容是否可能违反了Facebook禁止性内容政策，然后将其大幅降级，以便无人看到。每种完整性算法都会降级一种特定类型的不良内容：仇恨言论算法降级其预测的可能是仇恨言论的内容，而错误信息模型降级它预测的可能是错误的或误导性的内容。
这些排名算法之所以重要，是因为人们更倾向于关注那些在搜索结果或社交媒体订阅源上显示得更靠前内容。根据一项研究，95%的网络流量流向了搜索引擎结果的第一页，第一个搜索结果占33%，第二个搜索结果占18%。Facebook和Google的排名算法就像一个新闻编辑，决定在一份纸媒报纸上什么位置以及以什么方式发表各种文章：是将它们作为头条新闻放在头版、上半版版面，还是在报纸的更深处，有或没有付费内容声明。根据专业标准和法律规定，知名新闻媒体的编辑考虑新闻报道是否具有公共利益价值以及是否会吸引消费者，而Facebook和Google则制定了自己的内容排名和排序标准，完善其个性化排名算法，以保证人们的参与度和最大化回报。
塑造公共领域
Facebook和Google设计和控制机器学习算法用于分发广告、新闻和信息的方式创建了我们数字公共领域的基础设施，塑造了个人如何辩论和讨论公众关注的问题，以及必须组织和协作的工具的性质，还有它们如何面对深刻分歧和进行集体决策。
由算法构成该基础设施的事实改变了人们对其实施控制的要点，诸如它是如何工作的，特别是，它对谁有利和有害，以及在它的设计中建立了什么样的价值观。
由算法构成该基础设施的事实改变了人们对其实施控制的要点，诸如它是如何工作的，特别是，它对谁有利和有害，以及在它的设计中建立了什么价值观。Facebook如何影响我们的社会和政治，并不是由受聘来判断某个帖子是否违反特定政策的人决定的，而是由设计Fakebook新闻订阅源仇恨言论或错误信息算法的人决定的。那些决定Google对世界影响的人不是那些对特定网站的质量进行评级的人，而是那些为Google搜索排名系统设计算法的人。
设计基础设施算法必然具有政治性
人们经常对这些公司的算法设计和控制方式意见不一。这些分歧源于关于公共领域应如何治理的根本分歧：什么构成仇恨言论或错误信息；当发现仇恨言论或错误信息时，应采取什么行动，由谁来执行；以及更广泛地说，应以什么原则推动新闻传播和控制信息获取。设计和控制影响公共领域性质的算法必然具有政治性，具有两个理由：
首先，基础设施算法之所以具有政治性是因为它们不可避免地优先考虑某些社会群体的利益。有几项研究表明，Facebook如何定义仇恨言论，然后使用机器学习算法来检测，不成比例地降低了非裔美国人制作的内容的权重。保守派还指责Facebook定义和检测错误信息的方式不成比例地降低了保守派制作的内容的权重。每一种如何设计形成公众辩论的算法的选择都会对某些人有利而对另一些人不利，特别是当用于构建这些算法的数据，必然会根据种族、性别、年龄和地理地址因素而不同。编码社会不均衡的持续模式时，一个有效的机器学习系统的目的毕竟是为了区别对待。正如我们中的一位人士所言，互联网平台有动机将有关内容审核的辩论政治化，以吸引公众的注意力和政治意愿，使之远离以市场竞争和公共设施监管为重点的经济监管改革带来的更大的金融威胁。
引发这场争论的不仅仅是互联网平台所构建的算法中某些不受欢迎的特性，例如它们倾向于加剧政治两极分化或传播错误信息。这个讨论是关于控制的，因为Facebook单方控制了我们公共领域的众多算法基础设施。Facebook可以简单地将自己的措施实施于构建我们的公共领域，而不必承担任何义务反映或代表公共事务治理方面的深层分歧。如果没有监管或民主问责，忽视Facebook开发和制定了什么样的特定算法或政策，在民主国家，这种对重要社会基础设施的单方控制本身就有违于其基本制度。
监管基础设施的权力
互联网平台引发了民主社会的一个根本性问题：我们应该如何监管那些将私营部门权力集中于重要社会基础设施的公司？对这个问题最有说服力的答案是由20世纪初的法律改革者、制度经济学家和进步运动人士提出的。
他们首先主张公共责任基本原则：构建公民日常生活基本条件的私营机构权力应当对公共利益负责。这一原则是民主的基本原则：集体自治政府要求私营机构权力的集中形式不是简单任意的，而是通过具有代表性的宪政民主机构对公众负责。
公共责任原则是互联网监管挑战的核心。监管必须确保控制某种算法社会基础设施的互联网平台遵守民主约束和问责构成要件。通过以下表述清晰阐明该社会和政治性挑战，公共责任原则使互联网监管的目标更加明确：促进问责制和维护公共权力的多元战略，包括反垄断和竞争政策、公司治理，最重要的是，公共设施概念，调整和开展每个方面以适应在不同类型公共基础设施上的公司权力的特定形式。概述在进步时代首次提出的广泛和具有活力的公共设施概念前，本节简要介绍反垄断在这一战略中的地位，因为这是迄今最受关注的监管政策领域。
定位反垄断
反垄断常常被视为其他形式的结构性监管的替代方案，尤其是公共设施方面的措施。这是个错误。公共责任原则有助于将反垄断作为构建对公司权力的公共监督的更广泛措施中的一个切入点。反垄断如何与其他方法相结合应取决于对公司权力性质的清晰分析，尤其是由私营机构控制特定类型的公共基础设施而形成的公司权力威胁。在反垄断法和公用设施措施之间选择是错误的，两者是互补的。
反垄断的政治性
反垄断的目的是保护和促进竞争，而不是解决所有关于公司权力的问题。对于互联网平台，许多最重要的担忧不是竞争，而是歧视、公平、保护隐私和公司对公共领域的控制。Facebook和Google行使着一种特殊的基础设施力量，因为他们设计的算法不仅塑造了公民之间的商业关系，还塑造了社会互动、公众行动、公共事务和政治决策，影响着思想和信息的流动，并构建了公共事务的形成。互联网平台的监管不仅仅是一个促进竞争或避免损害的问题，而是一个如何以及由谁来治理公共领域算法基础设施的问题。
反垄断法确认了一种承诺，即经济监管具有政治目的，因为不受约束的公司权力威胁到支撑民主制度的权力平衡机制。
这澄清了反垄断法在监管互联网平台方面充当的角色。反垄断法应继续把重点放在保护和促进竞争的目标上。这一目标应被理解为政治和经济目标。1967年，理查德·霍夫斯塔特观察到，美国曾经有过反垄断运动而没有反垄断诉讼。在我们这个时代，有过反垄断诉讼，但没有反垄断运动。我们忽视了一个全面的理解，即反垄断法保护竞争，不仅仅是为了消费者福利和市场效率这个有限的经济原因，并且也是出于政治自由和自治的原因，因为控制重要公共基础设施的私营机构应遵守明确的责任机制。正如路易斯·布兰代斯所写：监管是维护和发展自由所必需的，正如它对维护和发展竞争至关重要。反垄断法确认了一种观点，即经济监管具有政治目的，因为不受约束的公司权力威胁到了支撑民主的权力平衡。
两项政策改革将有助于重新赋能反垄断法适用于互联网平台。
改革一：重新调整不作为的风险。
1958年，最高法院将1890年的《谢尔曼反托拉斯法》描述为一项全面的经济自由宪章，旨在维护自由和不受限制的竞争作为贸易规则。从那时起，特别是在过去的几十年里，谢尔曼法模糊的反垄断条款的范围已经大大缩小。美国联邦贸易委员会对Google的上一次调查于2013年结束。该调查表明，将削弱的反竞争行为禁令适用于算法系统的设计和控制是多么困难：实际上，每一个涉嫌反竞争行为的案例都可以解释为一种提高Google搜索质量的认真努力的行为。美国司法部正在审理的针对Google的反垄断案，很可能取决于其排他行为证据的力度。
近年来的主流观点是：过度执法的风险大于执法不力的风险。然而，这一观点基于一种广受质疑的经济学理论，即卡特尔是不稳定的，正常竞争市场中的商业行为不会损害竞争，市场最终总会自我纠正。主流观点并没有将基本社会、政治以及经济活动等行业执法不力的风险纳入其中,如同在互联网平台的情况一样。为减少过度执法风险而制定的反垄断法应进行改革，并应降低目前在执法中对原告提出的证据要求。如果法院不像过去那样对经济理论、社会行动和政治观点的明显转变作出反应，则应根据法律基本理念进行改革。
改革2：反竞争合并的假设条件
1914年的《克莱顿反托拉斯法》禁止可能大大削弱竞争的兼并和收购。美国联邦贸易委员会针对Facebook的反垄断调查可能会援引这一条款，重点是该公司2012年收购Instagram和2013年收购Whatsapp。
证明由占主导地位的互联网平台公司进行的收购将大大降低互联网运营公司之间的竞争具有重大挑战。例如，针对Facebook这种情形，必须解决如何定义Facebook市场这一难题。反垄断法对于解决非货币市场中的市场力量的概念或法律工具有限，比如Facebook向使用其经过训练的算法从而准确吸引用户注意力的广告主收费。此外，技术领域的竞争旨在界定未来市场，而不是简单地争夺现有的、界限清楚的市场份额。这使得人们很难评判因并购而被预先处理的效率和福利提升产品的价值。这些挑战中的一些，可以通过借鉴最近经济学中关于消费者和广告商利益可能出现分歧的双边市场中的反竞争行为的研究，以及通过将注意力概念化为科技公司竞争的稀缺资源来解决。
可能还需要进行更多的根本改革。这些措施可以集中在反垄断执法的标准上，例如假定低于成本的定价符合被禁止的排除行为。然而，最直接和最重要的改革应该是为行业领先的互联网和技术公司建立一个强化的合并审查机制。这一强化审查程序应包括一个可驳回的推定，即主要互联网平台的潜在并购可能会产生反竞争影响。这些改革必须得到联邦贸易委员会和司法部等执法机构更多的资金支持，从长期来看，反垄断执法从事后裁决转向事前规制。
公共设施理念
当人们对公司权力的担忧超出竞争问题时，追溯诉讼、禁止并购和强行解散公司可能不是最好的监管工具。公共设施理念开辟了一个更具活力和灵活性的监管方法，可以用来构建这些控制着重要社会基础设施的公司的治理问责机制。
今天，公共设施让人想起一组熟悉的画面：控制对社会和经济流动活动至关重要的运输网络中的一个节点的铁路公司，或是控制全国企业和家庭活动所必需的电缆的电话和宽带公司。这些形象通常被理解为抓住了使公司成为公共设施的本质：它垄断了对公共产品的控制权。公共产品被定义为非竞争性和非排他性的产品，其生产沉没成本很高。根据这一观点，如果公司提供公共产品（非竞争性和非排他性、生产沉没成本高的商品），该公司就是公共设施，具有自然垄断地位（受制于网络效应和规模经济）。
以互联网平台为例,数据的价值是累积的：当一个人的数据与数百、数千或或数百万的其他人的数据相结合时，其数据是有价值的。更多的数据产生机器学习算法，可以做出更准确的预测，更准确的预测支持更多有用的产品，最终产生更多的收入。虽然我们对Facebook和Google是否是控制公共产品的自然垄断企业没有明确立场，但我们认为反垄断执法部门必须探索并加深对推动Facebook和Google的机器学习算法应遵守何种网络效应的理解。
然而，将公司视为公共设施并不取决于它们是否是提供必要产品的自然垄断企业这一问题。这种狭隘的观念是自19世纪70年代以来发展起来的有关公共设施的过度的经济学概念的遗留问题。这种观念已经扼杀了我们对如何想象和管理不同形式的公司权力的思考。
相反，我们应该恢复20世纪初由法律改革者、制度经济学家和进步人士提出的一个更古老、更广泛的公共设施概念。正如法律学者威廉·诺瓦克所描述的那样，这些改革者认为公共设施的法律概念能够证明国家经济控制的正当性，从法定的警察监管到行政费率的制定，再到生产方式的完全公共所有制。他们系统地探索了社会、政治和经济权力之间的联系，尝试用不同的方式将公共权力施加于不同形式的控制社会基础设施的公司。
约翰.莫里斯.克拉克总结包括：电力和电话、灌溉和防洪、无线电和空中导航、联邦储备系统、劳动立法和公共卫生。公共设施的理念是动态的公共控制活动的关键着力点，试图对医疗保险公司、移民、监狱公司实施公共控制，通过商业民主化，在产业结构内部实施社会控制。
基于这个更宽泛的公共设施的定义，一系列不同类型的公司可能会违反公共责任原则，因为它们的活动对公民生活的基本条件有着至关重要的影响。1911年，法律学者布鲁斯.怀曼将这些公司描述为公共服务公司，它们应该受专门法规制。这一点在1500页法律文件和5000多个法庭案件中都有详细阐述。
1877年，最高法院在穆恩诉伊利诺伊州一案中首次提出了这一观点。最高法院坚持认为，伊利诺伊州一项规定谷物储存费用的法规是州警察合法行使权力的表现。首席大法官莫里森·韦特认为，储存粮食的电梯和仓库是具有公共利益影响的企业，因此是实施监管措施和制度的法律适用主体，并有必要实施公共控制以维护公共利益。公共监督的适当范围应根据公司具有公共利益影响的程度来确定，这一观念成为确定哪些经济组织应被视为公共设施并遵守监管义务和受监督的关键原则。
在接下来的几十年里，许多支持不同形式监管和监督的裁决都引用了穆恩原则。为了扩大民权监管的范围，约翰·马歇尔·哈莱姆法官写道：
穆恩诉伊利诺伊州所确立的原则从未被本法院修改过，我有理由根据该案的影响力说，例如公共娱乐场所... 以公共利益为外衣，因为具有公共效果并以普遍影响社区的方式使用。因此，法律可以规定开展这些活动的方式。因此，公众对这些场所享有权利。这不是一个纯粹的私人问题。
公共利益原则使公共责任原则得以实施。集中了社会、经济和政治权力的公司行为中所涉及的公众利益的性质和程度应决定公共监督和政府监管的性质和范围。正如费利克斯·弗兰克福特在1934年的《社会科学百科全书》中所写的那样，当代工业分离为公共企业，因此容易受到多种形式的控制…以及所有其他私有企业…已经成为美国思想和法律结构的一部分。在政府的指导下，对具有巨大意义的经济活动进行一定程度的试验成为可能，这是任何历史上无法比拟的。从这个更广泛的角度来看，公共设施是指私营公司行使其权力，关系到公众关切的基本问题，从而构建了公众基本生活条件的公司。
让我们把这个理念应用到Facebook和Google上。正如我们在第一部分所阐述，这些公司控制公共领域算法基础设施。这一基础设施不仅对经济活动至关重要，还影响着我们社会中思想和信息的流动，影响着公民如何讨论共同关心的问题，如何组织起来塑造他们周围的世界，并就自治的基本问题作出集体决定。Facebook和Google如何在穆恩原则的语境下设计算法基础设施，是受明确和根本性的公共利益影响的。
更广泛的公共设施概念从根本上关系到公民在民主社会中享有的自由权利，认为监管重要社会基础设施首要是一项政治挑战，而不是经济挑战。
更广泛的公共设施概念从根本上关系到公民在民主社会中享有的自由权利，认为监管重要社会基础设施首要是一项政治挑战，而不是经济挑战。这使我们的注意力集中在分析由特定公司控制的基础设施的性质，分析该基础设施支持的哪类活动，以及谁会受到私营机构单独控制的该基础设施的影响并变得脆弱。特定公司发挥基础设施作用的类型决定了其治理方式。
最高法院将Facebook和google的算法基础设施描述为一个现代化的公共广场，这也许是最强大的公民发声机制。公共广场是指任何一个故事可以分享的地方：报纸、杂志、书籍、网站、博客、歌曲、广播电台或频道、街角、剧院、会议、政府机构等等。公共广场是市民们来这里买卖商品、会见朋友、讨论日常事务、与他人制定计划的地方，在政治上参与和组织活动，并选出他们的代表。基础设施是沟通和组织、政治表达以及集体决策的重要工具。
Facebook和Googles单方面控制我们的数字公共广场基础设施意味着一种明显的力量，不仅影响公民的经济活动，而且影响他们的社会和政治活动，使公民处于易受伤害的地位，面临从属和开发利用的风险。联邦最高法院已含蓄地承认，这两家公司控制着算法基础设施，这对我们的社会和政治生活以及我们民主的繁荣至关重要。
Facebook和Google应被视为一种新型的公共设施 — 民主监管的公共设施。从政治意义上讲，这些都是公共设施，更具有根本的政治意味，而不是狭隘的、在公共产品上具有垄断地位的公司的经济概念。它们对公共领域算法基础设施的单方面控制集中了各种形式的社会、政治和经济力量，塑造了我们理解和解释周围世界的方式，讨论基本公共利益问题，组织社会和政治团体，就集体自治问题作出选择。这违反了公共责任原则，因为它让私营机构权力在没有公共责任的情况下塑造公民日常生活的基本条件。与主要经营经济基础设施的公用事业不同，民主监管的公共设施控制着我们数字公共领域的基础设施，威胁着我们民主制度的自由和福祉。
对这些公共设施进行规制建立具有活力的监管创新的机会，我们应该尝试新的方法逐步构建负责任的决策，制定合法的参与程序，通过公民的集体判断来设计和控制算法。我们还应该改革僵化的代表机构，并建立新的监管机构以监督算法基础设施的治理。互联网监管是一种富有想象力和创新性的监管，其加强和振兴了美国的民主制度。
民主监管的公共设施
将Facebook和Google作为公共设施进行监管，确实提供了一种具有活力的治理措施，被要求在设计复杂算法过程中构建问责制。在制定具体的治理机制和监管义务时，以公共设施概念的基本规范性目的为指导，互联网监管应具有灵活性和实验性。正如法律学者威廉·博伊德所言，治理公共设施的措施是指：
首要的任务是实施规范性的努力，旨在确保重要的网络行业的治理……以公正合理的费率提供稳定、可靠和普遍的服务，以保护公众免受滥用市场权力的行为。从更广泛的意义上讲，公共设施不是一个事物或一种实体，而是一项事业 — 一项旨在利用私营企业力量并将其导向公共目的的集体项目。
如何治理这些公共设施，以及它们应该遵守哪些义务，应当以公司权力治理中构建问责制的根本目标为指导。
我们概述了为促进民主而施加给公共设施的四种义务，每一种都代表着公共设施治理措施的发展方向，并填补了现有监管制度的空白。这些义务可能都需要联邦立法，并具有灵活性，以承认特定义务将随着时间的推移而演变，以在实现监管调整的同时鼓励技术创新。
义务1：公共价值观
民主监管的公共设施必须尊重一定的公共价值观和旨在保护公共利益的规则。这应该包括平等准入、不歧视、保障公共安全和消费者隐私等方面的规则。正如罗希特·乔普拉专员最近指出的那样，许多此类义务可以通过联邦贸易委员会现有的监管权力来实施。
在一些关键领域，应要求互联网平台履行为边缘化或服务不足社区服务的积极义务。例如，通过新的公共设施模式实施尊重公众价值的义务，可以改变互联网平台设计广告系统的方式。回想一下p（click）模型，它预测了某人点击某个特定广告的概率。在广告系统中加入非歧视和平等准入的公共价值观，将要求Facebook和Google彻底改变这种模式的运作方式，以确保它不会强化或加剧现有的不平等模式，如向男性和女性展示招聘广告附带平均收入。正如参议员马克·华纳所言，尤其是在就业、信贷和住房机会方面，一定程度的计算效率低下似乎是提高公平性、可审计性和透明度的可接受的成本。
作为公共设施监管的互联网平台将不再被允许部署将过去的不公正投射到未来的机器学习算法。
基本原则应该是：要求这些新型的公共设施机构向公民和监管机构解释和概述，他们采取了什么方法确保算法基础设施随着时间的推移促进公正和公平。
对于如何实施这些要求，民主监管的公共设施公司应该有相当大的自由裁量权。Facebook和Google可以与监管机构、民间团体和学术专家密切合作，探索和评估一系列有希望的技术方法，将公正和公平的标准实施在机器学习算法中。基本原则应该是，这些新型的公共设施机构需要向公民和监管机构解释和概述他们采取了什么方法来确保算法基础设施随着时间的推移促进公正和公平。这意味着支持第一项的第二项义务：目标明确的透明度要求。
义务2：目标明确的透明度
透明度是确保控制重要社会基础设施的组织遵守公共责任原则的一种手段，而不是目的。要求互联网平台报告和解释哪些信息，应取决于谁将从使用中受益。透明度要求应根据其特定的受众而定。
Facebook和Google可以相对容易地概述支持其算法系统设计的基本原则，解释内容是如何传播、排名和删除的。复杂算法的不透明性不能成为无法提供这些算法设计用途的基本但重要说明的借口。Facebook和Google还应报告其算法产生结果的基本汇总统计数据，这些数据可以由技术专家、学者、记者、公共政策专家和更广泛的公众进行审查。
第二项透明度要求是针对监管者的，确保互联网平台符合法律或指令中规定的规则和要求。例如，监管机构可以被授权核实Google搜索是否尊重平等访问和非歧视的公共价值观。监管者可以要求技术信息，包括用于训练机器学习算法的数据集、训练算法预测的结果变量以及使用的输入资源。公司还可能被要求向学术界和民间社会研究人员提供匿名数据集和技术信息，并在提供前经过监管机构的审查，以验证系统是否以其公开说明的方式工作。
义务3：必须设置防火墙
民主监管的公共设施的治理还应涉及一系列结构性改革。与其联邦机构针对公众事务治理方式提出自上而下的要求，不如对Facebook和Google这样的公司实施治理机制，逐步构建对公众及其代表的问责机制。这些结构性改革的内容应随着时间的推移和不同互联网平台而有所不同，还应取决于其他监管战略的成功与否。
最基本的结构性改革应要求民主监管的公共设施建立防火墙。这些防火墙将分离互联网平台的各种功能，通过将数字广告的商业需求与其他功能（如公共事务的治理）分离，减少结构性利益冲突。类似的防火墙是由报业首创的。在这种防火墙中，编辑的意见与商业激励和需求是隔离的。
建立这样的防火墙可以确保互联网平台在设计和运行影响公众事务的基础架构算法时考虑到公众利益。指导建立这些防火墙的原则可以借鉴1927年的《无线电法》的规定。该法案规定了一项排除性许可协议，条件是广播公司承认其目的是为了维护公共利益、便利和必要性。最高法院在某些案件中认为，如果广播公司不能忠实地为公众利益服务，则可以撤销该公共基础设施的私营所有权。这样可以鼓励Facebook和Google，除了尊重公平和非歧视的公共价值观之外，还可以向公民公开它们对公众事务的影响。
义务4：民主治理和公共设施
将公共权力施加于民主监管的公共设施所要求的最关键的监管创新是治理体系。私营公司被要求进行试验。公民对指导公共领域算法基础设施设计和控制的价值观和利益有着深刻而合理的分歧。
与控制数字公共领域基础设施的公司目标相比，电信公司或铁路公司的商业目标（以高效和公平的方式为公众提供交通和运输服务）的争议要小得多。在这一基础设施私营公司治理上实施民主权威，是制定新的治理机制和开发设定做出合法决定的新程序的机会，从而使分歧得以表达和代表。
民主监管的公共设施不仅必须受到监管，而且必须以民主方式进行治理。
民主监管的公共设施不仅必须受到监管，而且必须以民主方式进行治理。在那些对公共利益的构成存在分歧的领域，例如在公共事务的治理方面，这些新的公共设施部门应被要求试验不同类型的民主治理程序，以确定和决定构建公共领域的算法。这种治理应包括合法的参与程序，以便能表达竞争利益和分歧。这些程序应借鉴互联网公司自身的现有努力。这些公司已经尝试了广泛的不同形式的决策参与程序，以及研究和试验各种不同形式公司治理的发展机构。因此，他们将把监管机构的决策与大型互联网平台（如Facebook和Google）内部各个层级的决策联系起来。通过进一步实施协作治理和民主监督机制，这些将是公共设施监管的一项重大创新。
民主治理的两个机制可能被证明特别有用。首先是公民陪审团。公民陪审团通过授权公民参与公众关注的重要问题的论证和决策，构建特定判决或政策供给的合法性，并同时教育公众。在最近几项有关健康和环境保护政策制定过程中实施的陪审团制度可以扩展到算法设计和内容审查的程序中。通过吸收公众参与高风险的内容审核算法设计程序，公民陪审团可作为公共事务互联网平台治理的常规组成部分。这与Jonathan Zittrain提出的几个想法类似。监管机构可以要求这些民主监管的公共设施公司定期召集更大的公民陪审团评判更多基本政策或设计问题，比如互联网平台应如何控制和监管政治性广告和有害的政治言论。
第二个是小范围公共活动。小范围公共活动可以成为一种将企业决策者与公众和政策制定者有效连接沟通的方式。联邦监管机构和互联网平台的管理人员可以就月度小型公共活动的议程达成一致意见。每次活动聚焦于决策者希望关注的一个特定问题。针对这些问题的讨论可被记录下来并公开。小范围公共活动可以成为收集信息和汇总证据供审议的具有实效的论坛，其可弥合公民、民选代表、技术和政策专家之间的分歧。互联网平台可利用其用于识别公众针对公共事务算法治理中可能发生的最担忧的危害,以及确定统一的定义以便描述这些危害的特点。
这些民主治理机制将为互联网平台如何设计和控制公共领域算法基础设施建立共识和合法性。这些机制将鼓励监管机构、公司、民间社团成员和公民在有组织的治理过程中在规定时间开会，定期确认坚持公共责任原则。这将提醒公民、民选官员和互联网平台的高管，公众拥有最终权力决定如何设计和控制公共领域算法基础设施。
公共设施与民主的未来
对民主的承诺意味着对公共责任制原则的承诺。塑造公民日常生活基本条件的私营机构权力应对公共利益负责。公共设施理念的发展成就了该原则，并提供一套具有活力的、灵活的监管工具，在公司受到公共利益影响的情况下，实施公共监督。公共设施传统在美国人生活中扮演着重要但被忽视的角色。不同的行业和公司在民主制度中扮演着不同的角色，因为它们控制着不同种类的公共基础设施，这些基础设施以不同的方式塑造着公民之间的社会、经济和政治互动。公共设施的治理工具和法律义务应取决于它们所控制的基础设施的性质。
本文将公共设施这一宽泛的概念应用于互联网平台的监管，概述了一系列的义务和治理结构，这些义务和治理结构将使其活动面向公共利益。将Facebook和Google作为公共设施来监管，为具有活力的监管创新提供机会，为算法设计、公司治理结构性改革以及多种形式的民主参与决策程序得出了创新方法。我们所概述的方法将确保互联网行业对公共利益负责，使公民能够尽力克服他们的分歧，并将他们的判断实施于公共领域算法基础设施的治理工作。
美国民主可能是这种监管制度的主要受益者。将Facebook和Google作为民主管理的公共设施进行监管是对公共权力的决定性确认，它将重振代表公民竞争利益和深刻分歧的机构，并提供一个试验民主治理机制的框架，这可以消除僵化的代表机构的障碍。最重要的是，把互联网平台作为公共设施进行监管，其目的是通过振兴美国最强有力的建国理念之一强化和赋能美国民主：民主要求不同阶层的民众统一行动，同时要求监管机构对私营部门进行公共管控。现在是该将这一理念适用于Facebook和Google治理的时机了。
